10 anos depois da Revisão Constitucional de 1997 (2/3)

Evolução da reforma PRACE

Há cerca de 2 meses estava-se no início da execução da reforma PRACE, durante a qual teriam grande importância, a avaliação, o controle e o desenvolvimento desta, pelos ministérios e agentes do poder local.

Hoje, fim de Maio, observando a evolução da fase de implementação, o panorama parece ser o seguinte (relativamente a algumas das vertentes da reforma):

Continue a ler1.Entrada em vigor dos novos sistemas de carreiras, mobilidade e avaliação do desempenho e reorganização das micro-estruturas da Administração Central.

A 27 de Abril de 2007 foram publicadas em “Diário da República” as novas leis orgânicas de 62 serviços de 9 ministérios. No início de Abril já tinham sido aprovadas a totalidade das novas orgânicas das microestruturas (um total de 394 diplomas, decretos regulamentares e portarias), sendo que, nessa altura, 141 já tinham sido publicadas em DR Portanto, essas 141, referentes a 5 ministérios, estavam a iniciar a aplicação das novas leis orgânicas (i.e. , estavam no início de fase de execução)

Verifica-se um atraso na publicação das leis orgânicas dos serviços (micro-estruturas). Apenas o Ministério da Agricultura revelou que vai dispensar cerca de 3000 trabalhadores. No entanto, este processo também está atrasado, devido às providências cautelares que aguardam decisão dos tribunais.

Uma reforma governamental é uma tarefa enorme e complexa, com mudanças pouco rápidas, somente adquiridas por meio de passos sólidos e incrementais, muito bem planeados, pensados e com um programa de longo prazo (com continuidade entre eleições) facilmente compreensível e com sólido apoio popular.

Começa a tornar-se evidente que esta vertente da reforma está num impasse, ou seja, parece começar a transparecer uma certa incapacidade (económica e comunicativa) para a pôr em prática. Ao mesmo tempo cresce a contestação sindical, com uma greve geral marcada para 30 de Maio.

Entretanto, surge mais um sinal de “desaceleração” - a crise desencadeada no município de Lisboa, que levou à marcação de eleições intercalares para a Câmara Municipal, no próximo dia 15 de Julho, provocou alterações na composição do governo central em lugares decisivos para a execução do PRACE. Essas alterações possivelmente deveram-se à necessidade estratégica do partido do governo apresentar um forte candidato a esta eleição de carácter local (só daqui a dois anos se realizarão as eleições para a Assembleia Municipal e outra vez para a Câmara Municipal).

2. Descentralização para os municípios de poderes detidos pela administração central, com os respectivos fundos e com efeitos a partir do Orçamento de Estado de 2008.

Calendarização prevista:
Janeiro a Março de 2007: negociações e identificação de recursos a transferir.
Março a Junho: preparação das medidas legislativas e regulamentares para a descentralização de competências.
Outubro: inclusão no Orçamento de Estado de 2008 das competências a transferir e a respectiva dotação de verbas no Fundo Social Municipal.

Ultimamente , o governo central entregou à ANMP , para apreciação, o projecto sobre novo regime jurídico do associativismo municipal e espera vê-lo concluído até ao final da sessão legislativa, em Julho.

Também foi apresentada à ANMP uma proposta de lei sobre o regime jurídico das áreas metropolitanas, tendo esta sido bastante contestada pelas autarquias. O projecto baseia-se nas NUTS, para reorganização do associativismo municipal e determina a extinção das Comunidades Urbanas e das Grandes Áreas Metropolitanas, criadas há quatro anos, no governo de Durão Barroso.

No congresso de Ponta Delgada, em Junho próximo, as autarquias darão a sua última palavra sobre a proposta do executivo. Até lá, entre 23 e 29 de Maio, a ANMP pretende distribuir o documento pelas 308 câmaras municipais. A forma final do documento, que o conselho directivo da ANMP levará a congresso, será apresentada no dia 3 de Junho.

Constata-se, que esta vertente do PRACE apresenta uma evolução mais dinâmica relativamente às outras vertentes da reforma, apesar de ainda se situar na fase de planeamento. De realçar, que a grave situação económica de grande número de autarquias, aponta para a necessidade urgente de realizar um verdadeira reforma ao nível municipal, recorrendo quer a soluções estruturais (amalgamação de municípios ou criação de níveis intermédios), quer a soluções cooperativas (deixando as autoridades locais com responsabilidades funcionais). Se os municípios (e freguesias) não possuem “massa crítica”, deverão estes, com o apoio estatal (ou regional), enveredar pelas soluções anteriores , sendo que o Estado, ao descentralizar, não pode abdicar das suas responsabilidades na garantia de prestação de serviços básicos às populações mais desfavorecidas e isoladas.

3. Fora do âmbito do PRACE, a reforma do sistema eleitoral (Assembleia da República) ainda não começou a ser discutida no Parlamento quando se previa que tal pudesse acontecer no primeiro semestre de 2007.

Recentemente, a 23 de Maio, o maior partido da oposição (PSD), no âmbito da reforma da lei eleitoral da Assembleia da República, apresentou uma proposta que volta a defender a redução do número de deputados na Assembleia da República, de 230 para 181. Necessita duma maioria de 2/3 para a sua aprovação, o que implica um acordo com o partido do governo (PS).

Entretanto, no que diz respeito ao poder local, a actual grave crise económica e política da Câmara Municipal de Lisboa, veio pôr em evidência alguma ineficiência do governo autárquico, que não tendo um sistema presidencial, também não tem um sistema parlamentar. A esta ineficiência governativa irá o povo dar a resposta nas urnas no dia 15 de Julho – é a democracia a tentar solucionar o problema. Acima de tudo, na escolha dum presidente de câmara e equipa de vereadores, importa obedecer a critérios racionais:

1- O carácter e compromisso a longo prazo para com os cidadãos, no cumprimento dum programa eleitoral.

2 - A capacidade técnica e de gestão municipal, tendo em consideração a tendência dos orgãos executivos autárquicos para uma crescente profissionalização, dada a complexidade da gestão autárquica (o papel dos orgãos deliberativos poderá vir a ser maior do que é actualmente).

3 - O programa eleitoral deverá ser claro e facilmente compreensível, com um leque de medidas e reformas a realizar no médio/longo prazo e com objectivos e prazos estabelecidos à partida. Nesse programa, os candidatos devem-se comprometer a resolver os problemas mais graves da cidade: trânsito, transportes públicos, poluição atmosférica, habitação, reabilitação urbana, degradação social, especulação imobiliária e “abandono” da cidade.
A população também deverá ter uma palavra importante a dizer na decisão sobre projectos megalómanos e insustentáveis, que possam vir a afectar a área metropolitana e deve exigir aos autarcas e ao governo central, responsabilização pela prestação de serviços sociais, de saúde e de educação, com qualidade.

Recuando 10 anos : Revisão Constitucional de 1997

A Lei de Revisão Constitucional de 1997, resultado dum acordo PS-PSD (“bloco central”), teve como alterações essenciais as relativas ao sistema eleitoral da Assembleia da República (possibilidade de criação de círculos uninominais), as relativas ao sistema eleitoral das Câmaras Municipais (as Câmaras poderão deixar de ser eleitas directamente) e as relativas ao voto dos não residentes em Portugal para a eleição do Presidente da República. Estas alterações só poderão ser postas em prática, se for aprovada correspondente legislação, com uma maioria de 2/3 de deputados na Assembleia da República.

Estas reformas eleitorais, decisivas para o funcionamento democrático, só farão sentido se os sistemas eleitorais forem concebidos para, simultâneamente, promover a proporcionalidade e oferecer representação geográfica, proporcionando aos vários partidos políticos uma expectativa de poder vencer eleições nacionais e/ou locais (caso contrário, um sistema eleitoral injusto e marginalizador será potenciador de conflitos e tensões sociais).

Outras importantes alterações foram definidas na Revisão Constitucional de 1997. Delas sobressai a criação de um grande obstáculo à regionalização, através da introdução dum referendo nacional obrigatório - não será inconstitucional referendar uma norma constitucional? Fará algum sentido, nas actuais circunstâncias, procurar consenso naquilo que já é praticamente um consenso? Não faz. É simples desperdício de tempo. E perder tempo significa mais atraso económico, significa ficar a marcar passo e ver as distâncias a aumentar relativamente ao nosso referencial. E nem se trata de andar depressa demais. Neste caso, trata-se de estar práticamente imóvel, quando a velocidade necessária teria de ser superior à média europeia.

Paradoxalmente, na altura não foi imposto um dos referendos lógicamente necessário: o referendo ao tratado de Maastricht. O que pode significar que o cenário institucional e político desta última década, foi desenhado (e efectivamente condicionado) por esta revisão da lei fundamental. Abriu-se a porta a uma perda de soberania nacional e fechou-se a porta à descentralização da administração central do Estado. É dentro deste cenário de condicionamentos e possibilidades, que as forças políticas e sociais se irão continuar a movimentar nos próximos tempos.

10 anos depois da Revisão Constitucional de 1997 (1/3)

A “apropriação” dos processos eleitorais locais

Em Portugal persiste uma tendência que consiste na “apropriação” de eleições de carácter local e regional, com o objectivo de que a mobilização popular presente nesses processos eleitorais, se centre mais em matérias de interesse nacional do que em matérias de interesse local.

Continue a lerAcresce a isso, a realidade de os eleitores votarem mais em partidos políticos e menos em pessoas (representantes), uma vez que o sistema eleitoral é de candidaturas em lista fechada, não favorecendo uma maior independência e liberdade dos representantes eleitos em relação aos partidos políticos e às respectivas hierarquias - as linhas partidárias anulam pontos de vista individuais e territoriais, prejudicando uma apropriada representação eleitoral.

As eleições autárquicas (bem com as europeias) são aproveitadas, pelos partidos políticos, para “medição” do grau de satisfação da opinião pública e para definir estratégias partidárias de âmbito nacional. Também os governos centrais permanecem atentos ao “barómetro” da opinião pública e durante os processos de decisão, fazem obalanço entre eficiência governativa e democracia, tendo em conta futuros ganhos eleitorais.

Esta “apropriação” representa um desafio para os “media” de âmbito regional e local – estabelecer uma agenda compatível com os interesses locais e regionais e dar-lhes um impacto e uma audiência de dimensão nacional.

Instrumentos políticos descentralizadores e mobilizadores, raramente utilizados em Portugal, são os referendos locais ou de iniciativa popular – o seu sucesso deve-se a que as populações são chamadas a decidir sobre os problemas que realmente as afectam.

A CRP no Artigo 240.º - (Referendo local) especifica o seguinte:

“1. As autarquias locais podem submeter a referendo dos respectivos cidadãos eleitores
matérias incluídas nas competências dos seus órgãos, nos casos, nos termos e com a eficácia
que a lei estabelecer.
2. A lei pode atribuir a cidadãos eleitores o direito de iniciativa de referendo.”

Presentemente a estabilidade governativa é assegurada por uma maioria absoluta parlamentar. Mesmo tendo a conta a existência de contestação social, permanece um deficit de democracia participativa e relativamente à democracia de opinião, até á criação do movimento Cívico "Regiões, Sim", em Abril (uma luz ao fundo do túnel), os “mass media” raramente pronunciaram a palavra descentralização ou regionalização. Não serão as hierarquias dos partidos políticos que farão avançar o processo de Regionalização. A alavancagem de tal processo está dependente da força e da vontade dos movimentos cívicos e das populações.

Movimento Cívico "Regiões, Sim" nasce em Coimbra, no fim de Abril

No próximo dia 26 de Abril, na cidade de Coimbra, vai ser constituída, por escritura pública, a Associação Movimento Cívico Regiões, Sim. Em Coimbra, também vai ficar instalada a sede do movimento, o qual será extinto no dia da realização do referendo.

A associação é independente e apartidária, tendo já conseguido o apoio de cerca de 100 pessoas que se vão mobilizar para recolher as 75 mil assinaturas obrigatórias para apresentar, na Assembleia da República, uma proposta legislativa com o objectivo de levar a referendo a criação das regiões administrativas.

A proposta tem por base o modelo das 5 regiões-plano, correspondentes ao mapa das actuais comissões de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR's).

Reforma da Administração Central do Estado (3/3)

Modelo distrital e reforma eleitoral

Como é do conhecimento geral, até se levar a efeito a regionalização, manter-se-ão os governos civis, tal como definido no Artigo 291.º da CRP - (Distritos):

“1. Enquanto as regiões administrativas não estiverem concretamente instituídas, subsistirá a divisão distrital no espaço por elas não abrangido.

2. Haverá em cada distrito, em termos a definir por lei, uma assembleia deliberativa, composta por representantes dos municípios.

3. Compete ao governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito.”

Continue a lerAo problema da desconexão do território, soma-se o problema duma divisão distrital não correspondente com a divisão territorial administrativa, sendo esta, na prática, apenas sustentada pelo sistema político-partidário, pois os círculos eleitorais são de base distrital. Não se elege deputados (representantes). Vota-se em partidos políticos, que escolhem deputados, em sistema de candidaturas em lista fechada, candidaturas estas, sobretudo decididas pelas hierarquias partidárias que impõem a disciplina partidária, transformando as decisões políticas, não no resultado duma representação territorial, mas no produto centralizado duma elite política.

Como tal, a reforma do sistema eleitoral constitui um passo fundamental da nossa democracia parlamentar, com consequências na competitividade da economia nacional.

Pode deduzir-se que a baixa competitividade do país, causa duma estagnação económica de natureza estrutural, seria significativamente desenvolvida se, simultâneamente, se implementasse com sucesso a actual reforma da administração central (efectiva desconcentração a nível regional e efectiva descentralização para os municípios, freguesias, áreas metropolitanas e associações de municípios , com atribuição de competências de verdadeiro poder) e se implementasse a reforma do sistema eleitoral.

Porém, ainda se está numa fase inicial de uma reforma da administração pública. Ela só se poderá desenvolver plenamente, quando for implementada a descentralização para os vários níveis e se criarem as regiões administrativas. Mas é uma realidade política que o processo de descentralização da administração central do Estado está a ser condicionado pela ausência de regiões administrativas. É toda uma reforma que progride a velocidade inferior ao desejável, tal como a economia nacional, num Estado de tradição centralizadora, num sistema político -partidário também bastante centralizador e num ambiente de desconfiança da administração central em relação ao poder local.

Reforma da Administração Central do Estado (2/3)

Descentralização para o nível local e sub -regional

Além da desconcentração, é inadiável pôr em prática a descentralização aos níveis descritos nos pontos 2 e 3 - processo político de transferência de atribuições da Administração Central para outras entidades territorialmente delimitadas (municípios e freguesias de certa dimensão / áreas metropolitanas e associações de municípios).

Continue a lerA desconcentração é apenas um processo administrativo que facilitará a distribuição de competências por regiões administrativas, se a regionalização for aprovada. A principal diferença entre desconcentração e descentralização é de ordem política e está relacionada com o estatuto dos orgãos beneficiários da redistribuição do poder central, sendo que, no primeiro caso, esses orgãos são um instrumento desse poder central e no outro, possuem uma identidade própria e gozam de uma maior autonomia.

Uma das causas do fracasso do referendo de iniciativa parlamentar de 1998, residiu no receio do eleitorado de que o marcado centralismo existente a nível nacional se transferisse para novas formas de centralismo de âmbito regional. Tal receio poderia ser atenuado se se abandonasse a noção de regiões-plano[1] unipolarizadas, dependentes de uma única cidade e se pensasse em regiões administrativas multipolarizadas, formadas por várias sub-regiões polarizadas pelos seus únicos pólos ou por vários pólos de baixa intensidade. Em suma, uma região de cidades em rede, entendendo como cidade, a cidade nas suas várias formas de povoamento e de crescimento.

A Europa contemporânea é uma Europa das cidades, cidades que deixaram de ser municípios e se transformaram em conurbações ou em áreas metropolitanas . Mais de metade da população reside em centros altamente urbanizados ou em áreas metropolitanas. As actuais cidades são realidades heterógeneas, multi-dimensionais, com territórios de pobreza e riqueza, onde as actividades económicas de maior riqueza convivem com populações marginalizadas. Constituem uma rede contínua de comunidades urbanas interligadas, com possível coincidência de “espaços” intermunicipais. Desta sobreposição poderão nascer os novos centros, novas forças territoriais que tenderão a criar novas comunidades alargadas. Novos centros onde políticos, contribuintes e beneficiários poderão coincidir .[2]

Segundo o PNOPT, o modelo territorial estrutura-se em quatro grandes vectores de identificação e organização espacial dos recursos territoriais:

1º. Riscos;
2º. Recursos naturais e ordenamento agrícola e florestal;
3º. Sistema urbano;
4º. Acessibilidade e conectividade internacional.

O terceiro e o quarto vectores do modelo territorial para Portugal Continental, estreitamente interligados, constituem no seu conjunto a espinha vertebral e uma estrutura determinante da organização do território e da sua projecção e competitividade internacional.
Os comentários seguintes explicitam algumas das principais opções que subjazem a estes dois vectores:

“1º. Os principais motores da competitividade situar-se-ão no litoral e estruturar-se-ão em torno de pólos urbanos articulados em sistemas policêntricos:

– o Arco Metropolitano do Porto, em que o Porto emerge como capital e como núcleo de um novo modelo de ordenamento da conurbação do Norte Litoral;

– o Sistema Metropolitano do Centro Litoral, polígono policêntrico, em que se destacam Aveiro, Viseu, Coimbra e Leiria, que importa estruturar e reforçar como pólo de internacionalização;

– o Arco Metropolitano de Lisboa, centrado na capital e respectiva área metropolitana, mas com uma estrutura complementar crescentemente policêntrica, da Nazaré a Sines, com quatro sistemas urbanos sub-regionais em consolidação (Oeste, Médio Tejo, Lezíria e Alentejo Litoral) e prolongando a sua influência directa em direcção a Évora;

– o Arco Metropolitano do Algarve, polinucleado e tendencialmente linear, projectando o seu dinamismo, segundo modelos de desenvolvimento diferenciados, para o interior e ao longo da Costa Vicentina e do rio Guadiana.

(...)

3º(...) Para além dos principais pólos e sistemas urbanos que organizam o espaço nacional, as novas acessibilidades podem conferir melhorias de centralidade a certas localizações-chave (centralidades potenciais) em áreas frágeis do ponto de vista urbano, aumentando a capacidade de projectarem a sua influência sobre o território rural envolvente. No Modelo assinalam-se as seguintes seis centralidades potenciais: Valença; Ponte de Lima/Ponte da Barca; Moncorvo; Coruche; Alvalade/Ermidas; Ourique/Castro Verde.

4º. Para incrementar a coerência do conjunto do sistema urbano e o seu contributo para a competitividade e a coesão territorial, importa reforçar nos espaços não metropolitanos, nomeadamente no interior, a estrutura urbana constituída pelas cidades de pequena e média dimensão, privilegiando as ligações em rede e adensando uma malha de sistemas urbanos sub-regionais que favoreçam a criação de pólos regionais de competitividade.”[3]

Por conseguinte, novos e complexos são os desafios que os municípios enfrentam. Muitas destes, os de maior dimensão, poderão ter também que recorrer à desconcentração de competências, para as freguesias ou agrupamentos destas.

Por tudo isto, a descentralização para os níveis antes descritos, é um processo político que adquire enorme importância para o sucesso da regionalização (descentralização para o nível intermédio), porque é através da transmissão de poder às autarquias que estas adquirem capacidade para fazer face aos actuais e futuros desafios.

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[1] Verdadeiras regiões com interesse para planeamento são espaços com dimensão suficiente para retratar as relações, assimetrias e fluxos territoriais.

[2] Relationship between the size of local and regional authorities and their effectiveness and economy of their action, report by the CDLR, December 2001.

[3] Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território (PNOPT), Relatório, Modelo Territorial – O novo mapa de Portugal, Dezembro 2006, p.138.