Reforma do sistema eleitoral português

Provavelmente, no ano de 2007 a reforma do sistema eleitoral português começará a ser discutida no Parlamento. O PSD pretende a criação de círculos uninominais (onde apenas o candidato mais votado é eleito) e a redução do número de deputados dos actuais 230 para 180. O PS está de acordo quanto aos círculos uninominais, mas não pretende a redução do número de deputados.

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Além disso, o PS propõe uma terceira camada de círculos regionais, a adicionar às duas camadas que o PSD propõe. Para aprovação desta reforma é necessário um acordo entre os dois maiores partidos portugueses, que possibilite uma maioria de dois terços na Assembleia da República. Quem parece estar frontalmente contra a proposta, são os três partidos mais pequenos (PCP, BE e CDS/PP), que consideram que esta favorece a bipartidarização da democracia parlamentar portuguesa, devido à tendência para o crescimento do voto útil nos dois maiores partidos.

A escolha dum sistema eleitoral é uma decisão fundamental numa democracia e a opção tomada , depois de ponderadas as suas vantagens e desvantagens e comparados os sistemas, deverá ser consensual, justa e não marginalizadora, pelo que a redução do número de deputados e consequente redução de proporcionalidade, parece ter inconvenientes.

As principais vantagens do sistema eleitoral em discussão que é um sistema misto de representação proporcional personalizada são as seguintes: a personalização da escolha dos deputados, uma maior responsabilização dos deputados eleitos perante os seus círculos uninominais, a obtenção de uma maior independência e liberdade dos deputados eleitos em relação aos partidos e às hierarquias partidárias, um maior leque de escolhas para o eleitorado, a manutenção do respeito pela proporcionalidade e pela inclusividade, o favorecimento da representação geográfica.[52]

As principais desvantagens: excessiva dependência do voto popular e problemas de caciquismo e populismo local, criação de duas classes de representantes, sistema mais complicado para o eleitor, aumento do voto estratégico.

Neste sistema, os eleitores utilizam um sistema de pluralidade/maioria para eleger os seus representantes parlamentares nos círculos uninominais (locais), que seriam aprox. metade dos deputados a eleger, sendo os assentos restantes atribuídos a partidos ou grupos, em círculos plurinominais, por intermédio dum segundo sistema eleitoral, de representação proporcional. A divisão eleitoral do país seria feita em círculos eleitorais locais e num círculo de âmbito nacional, mas o que interessa frisar é que, mesmo sendo proporcional a atribuição de assentos, desta forma se activa a responsabilização de grande parte dos deputados, através da sua eleição directa em círculos locais.

Em Portugal, é fundamental inverter a tendência crescente de afastamento entre eleito e eleitor e é necessário que seja concebido um sistema eleitoral que forneça maior responsabilização e maior representação geográfica, mas que respeite a proporcionalidade (conforme imposto constitucionalmente) e não exclua partidos minoritários e minorias. Esse balanço é conseguido na Finlândia,[53] por meio dum sistema que combina o método de Hondt com um sistema de candidaturas em lista aberta.

A revisão constitucional de 1997 possibilita a alteração das actuais características dos círculos eleitorais, tendo mesmo sido apresentada uma proposta de lei, durante o governo de António Guterres, que não foi aprovada no Parlamento.[54]

[10. Reforma do sistema eleitoral português - "Finlândia: Municípios e Descentralização"]

Luís Alves

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[52] Vital Moreira , Controvérsias eleitorais, (Público, 3ª feira, 9 de Maio de 2006)

[53] Central Principles of Holding Elections, www.vaalit.fi
[54] Círculo eleitoral, www.cne.pt

Deficit de participação popular e cívica

Para progredir a democracia tem de ser dinamizada e desenvolvida em vários vectores. Um deles consiste na construção duma estrutura democrática de oportunidades, que facilite e promova a participação popular e o fortalecimento da sociedade civil. Essa estrutura baseia-se na proximidade e na comunicação entre representantes eleitos e eleitorado. [51]

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Em Portugal existe um preocupante afastamento entre as elites políticas e as expectativas e necessidades da população, que não se sente necessariamente ouvida e representada nos partidos políticos (a militância partidária em Portugal é inferior a 4%). Este afastamento deveria ser ultrapassado pela criação dum sistema democrático de entidades territoriais, descentralizado e coerente (regiões, sub-regiões, municípios e freguesias), que distribuísse equilibradamente as decisões que pudessem ser tomadas a outros níveis diferentes da Administração central.

Outro importante vector passa pela existência de “media” atentos e independentes, que critiquem os aspectos negativos da acção governamental, segundo uma agenda condicionada pelas maiores preocupações da sociedade civil - educação, saúde, justiça e desemprego.

Portugal é um país determinado, quando verdadeiramente mobilizado e unido. Porém, actualmente sente-se uma certa alienação e até um certo desalento das populações, que só pode ser ultrapassado com um rumo que garanta uma sociedade mais igual, mais justa. No que diz respeito à igualdade de género, apesar da melhoria considerável dos últimos 30 anos, com a integração crescente das mulheres no mercado de trabalho, ainda se regista um deficit de representação em corpos políticos e cargos de topo. De notar, que em 2006 foi promulgada a Lei da Paridade, prevendo que todas as listas eleitorais tenham de incluir, no mínimo, 33% de mulheres.

Portugal regista um deficit de participação política, cuja causa é, principalmente, o baixo nível médio educacional da população, pelo que se justificam elevados investimentos humanos e materiais neste sector decisivo para a economia nacional. Facto positivo a registar é a crescente participação de grupos de cidadãos em eleições locais (o número de grupos de cidadãos eleitos representam só 4.4 por cento do voto total). Persiste uma grande falta de participação em organizações cívicas e partidárias, sendo que, a maioria dos portugueses activos é afiliada em organizações não políticas desportivo-culturais.

Portugal é considerado um dos países mais centralizados da UE. O problema não reside nos recursos humanos e financeiros, mas numa estratégia mobilizadora de longo prazo que entregue o futuro do país às populações e permita uma resposta efectiva aos fenómenos da globalização.

[9. Deficit de participação popular e cívica - "Finlândia: Municípios e Descentralização"]

Luís Alves

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[51] José M. Magone, The quality of portuguese democracy in the European Union, 2004, parte 4 e 6

A obrigatoriedade do Referendo à Regionalização em Portugal

Em Portugal, o processo de regionalização foi travado pelo referendo negativo de 8 de Novembro de 1998. Após revisão constitucional em 1997, a formação de regiões administrativas (prevista na CRP) só poderá ser feita através de referendo.

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Na altura, o governo socialista de António Guterres tentou estabelecer oito regiões administrativas eleitas em Portugal Continental - Entre Douro e Minho, Trás os Montes e Alto Douro, Beira Interior, Beira Litoral, Estremadura e Ribatejo, Região de Lisboa e Setúbal, Alentejo e Algarve.[48] Este mapa de oito regiões foi oficializado pelo Decreto-Lei 18/98 e resultou inicialmente de um acordo entre o PS e o PCP, realizado em Julho de 1997. Na tentativa de viabilizar a regionalização, foi estabelecido um compromisso entre as duas divisões propostas: o PCP e o PEV aceitaram uma única região Entre Douro e Minho e o a PS desistiu da divisão Alto/Baixo Alentejo.

Foi realizada uma consulta às Assembleias Municipais, mas questões de ordem partidária prejudicaram a discussão e o esclarecimento efectivo das populações, gerando confusão e desinformação. No entanto, foram algumas destas assembleias que, na altura, permitiram corrigir determinadas incongruências do mapa, que pecava pelas divisões artificiais, sem correspondência com as divisões territoriais implantadas e a realidade existente das tradicionais províncias.

Actualmente e depois do atraso provocado pelo fracasso de 1998, parece ser largamente aceite o “mapa das cinco regiões” (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo, Algarve), correspondente às cinco comissões de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR).

Uma CCDR consiste num

” Serviço desconcentrado do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, com competências nas áreas do ambiente, ordenamento do território, planeamento estratégico regional, apoio às autarquias locais e gestão dos fundos comunitários.”[49]

o que a coloca como uma infra-estrutura administrativa desconcentrada do Estado, que mais tarde poderá vir a ser convertida numa verdadeira autarquia territorial. Até lá, a evolução destes serviços passa pela consolidação das suas funções administrativas de carácter regional, e pela obtenção de autonomia jurídica e administrativa, preparando-os então para o passo decisivo do referendo.[50]

Portanto, em termos genéricos, parecemos estar na fase de desconcentração da Administração Directa do Estado, prevista no PRACE. O próximo “degrau” seria a fase de transformação das CCDR’s em "institutos públicos territoriais”[50] (com autonomia jurídica e administrativa, mas ainda sem eleição de orgãos). O terceiro “degrau” seria a realização do referendo, que possivelmente só se realizará na próxima legislatura. Caso fosse positivo atingir-se-ia o “patamar” da regionalização.

No que diz respeito às regiões autónomas portuguesas da Madeira e dos Açores, não foi necessário realizar nenhum referendo para a sua criação. Sendo este obrigatório para o Continente, constitui hoje, um obstáculo à implementação de Regiões Administrativas.

Em simultaneidade com a descentralização da administração central, a maioria dos municípios naturalmente adquirirão uma maior autonomia e um maior leque de competências, ganhando poder político de base regional (ou sub-regional), através do seu reagrupamento em associações e da sua representação no orgão deliberativo da região, a Assembleia Regional.

Os dois níveis desiguais (Estado e Municípios) convergiriam para o nível intermédio regional da organização democrática, um perdendo poder, outro ganhando, num processo de convergência democrática e de diminuição de desigualdades territoriais, baseado numa divisão territorial coerente, equilibrada e dinamizadora de economias de escala.

[8. Situação em Portugal: autarquias locais (A obrigatoriedade do Referendo à Regionalização em Portugal) - "Finlândia: Municípios e Descentralização"]

Luís Alves

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[48] www.cne.pt/dl/apoio_rn_0811_1998_panfleto.pdf
[49] www.ccdr-lvt.pt

[50] Vital Moreira , Aquém da Regionalização, (Público, Terça-feira, 08 de Fevereiro de 2005)

Descentralização/Regionalização adiada por modelo distrital obsoleto

As regiões administrativas a criar deverão corresponder às denominadas “regiões-plano”, que deverão formar espaços com dimensão suficiente para retratar as relações, assimetrias e fluxos territoriais. Em geral, as regiões administrativas são multipolarizadas, i.e., são formadas por várias “sub-regiões” polarizadas, que dependem de apenas um único pólo, ou então são constituídas por múltiplos pólos de fraca intensidade. Sendo assim uma área metropolitana constituirá uma “sub-região”, com as suas características e problemática própria, fazendo parte duma determinada região administrativa.

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A antiga subdivisão política de “distrito” (existem 18 distritos em Portugal Continental) constitui um espaço demasiadamente pequeno para ser considerado uma “região-plano” e está progressivamente perdendo importância, mas ainda serve de base a vários tipos de divisões administrativas (como os círculos eleitorais, associações de futebol distritais, direcções de estradas, administração fiscal,etc.). A Constituição da República Portuguesa, a partir de 1976, passou a não considerar os distritos como autarquias locais, sendo a sua extinção possível, só depois de implementada a regionalização.

Por outro lado, o território português foi reorganizado conforme um sistema de regiões estatísticas e sub-regiões conhecido como NUTS[41] (Nomenclatura de Unidades Territoriais para Estatísticas), que constitui base do sistema estatístico de informação da União Europeia. A Nomenclatura de Unidades Territoriais para Estatísticas (NUTS) compreende três níveis e é instrumental nos mecanismos de distribuição de Fundos Estruturais da União Europeia, tendo sido extensivamente utilizada pelo os governos nacionais da UE, Eurostat e outros corpos de UE, para fins estatísticos e assuntos políticos.

Em Portugal existem 3 NUTS I, subdivididas em 7 NUTS II, as quais por sua vez se subdividem em 30 NUTS III: NUTS I - Portugal Continental e as duas regiões autónomas dos Açores e da Madeira ; NUTS II - cinco regiões, administradas pelas CCDR´s[42] (Comissões de Cooperação e Desenvolvimento Regional) em Portugal Continental, mais as duas regiões autónomas que constituem as suas próprias regiões NUTS II[43].Estas 7 regiões são subdivididas em 30 sub-regiões, até agora apenas com relevância estatística. As subdivisões NUTS II portuguesas, não são fundadas a nível distrital, mas a nível municipal, conduzindo a grandes inconsistências entre distritos e limites regionais.

Actualmente a Administração Territorial do Estado Português permanece caótica, tendo dezenas de diferentes modelos para vários sectores - modelo das NUTS II para as CCDRs, modelo dos Distritos para os Governos Civis , modelo de agrupamento de Distritos, modelo de quatro regiões (NUTS II sem Lisboa e Vale do Tejo), modelo de base provincial[44], entre outros – contribuindo negativamente para o processo de racionalização e uniformização administração pública.

O modelo distrital, com mais de meio-século, também serve de base para os círculos eleitorais para a Assembleia da República, o que obriga os partidos políticos portugueses a organizarem-se por distritos que não coincidem com as CCDR’s. No entanto, desde 2001 que a lei que manda adaptar a generalidade dos serviços regionais do Estado à base territorial das CCDR, mas até agora, não tem sido implementada.

Recentemente, em 2005, o governo de José Sócrates[45] criou o Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE) que tem como uma das suas Linhas Estratégicas de Acção (7ª) “Clarificar e uniformizar as Funções da Administração Directa do Estado de nível Regional, de acordo com o modelo NUTS II.”

A Constituição da República Portuguesa, no seu Artigo 260º, prevê a eleição da Assembleia Regional, sendo os órgãos representativos duma região administrativa, a assembleia regional e a junta regional, que é o órgão executivo colegial da região:

“A assembleia regional é o órgão deliberativo da região e é constituída por membros eleitos directamente e por membros, em número inferior ao daqueles, eleitos pelo sistema da representação proporcional e o método da média mais alta de Hondt, pelo colégio eleitoral formado pelos membros das assembleias municipais da mesma área designados por eleição directa.”

Como já se referiu, relativamente às entidades intermunicipais,o actual governo pretende criar uma base sub-regional homogénea dessas entidades, correspondentes com as NUTS III (subdivisões das NUTS II).

Importante destacar, que a 28 de Dezembro de 2006 (depois de discussão pública que decorreu entre 17 de Maio e 31 de Outubro de 2006 e depois do apuramento, ponderação de resultados e elaboração da versão final da proposta do PNPOT[46] ), foi submetida pelo governo à aprovação da Assembleia da República uma Proposta de Lei, onde se pretende aprovar o PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, o qual, conjuntamente com a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS)[47] , deve constituir o quadro de referência para as diversas intervenções com impacte territorial. Neste documento definem-se as grandes linhas de organização do território nacional, sistema urbano, redes de mobilidade e infra-estruturas e suas relações com o exterior, constituindo um instrumento estratégico territorial e de cooperação com os Estados-membros da UE.

[8. Situação em Portugal: autarquias locais (Descentralização/Regionalização adiada por modelo distrital obsoleto) - "Finlândia: Municípios e Descentralização"]

Luís Alves

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[41] NUTS, ec.europa.eu

[42] CCDR’s: Região do Norte, Região do Centro, Região de Lisboa e Vale do Tejo, Região do Alentejo,Região do Algarve
[43] pt.wikipedia.org/wiki/Subdivisões_de_Portugal

[44] As províncias tradicionais foram criadas por uma reforma no ano de 1936 e foram formalmente extintas com a entrada em vigor da Constituição de 1976.

[45] Após a eleição para a Assembleia da República de 20 de Fevereiro de 2005, o PS formou um governo com maioria absoluta parlamentar.

[46] PNPOT - Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, territorioportugal.pt

[47] ENDS - Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável, desenvolvimentosustentavel.pt

Situação em Portugal: autarquias locais (Entidades intermunicipais e urbanas)

Portugal tem o dobro da população da Finlândia, mas uma área territorial 3,7 vezes inferior.
De acordo com a Constituição da República Portuguesa, as subdivisões administrativas e políticas de Estado português são as seguintes: Regiões Administrativas (ainda não implementadas), Municípios (308) e Freguesias (mais de 4000).

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Entidades intermunicipais e urbanas – “sub-regiões”

A partir de 2003 (Lei 11/2003 de 13 de Maio)[36] os municípios passaram a poder organizar-se conjuntamente em comunidades intermunicipais (ComInter) e áreas metropolitanas (grandes áreas metropolitanas, GAM e comunidades urbanas, ComUrb - áreas metropolitanas mais pequenas).Esta organização tem como foco as “áreas urbanas”, definidas como unidades territoriais contínuas constituídas por agrupamentos de concelhos.[37]

As Grandes Áreas Metropolitanas[38] são unidades territoriais formadas por agrupamentos de municípios, tendo como propósito a economia em investimentos municipais e de serviços. Em 2003 foi concedida uma maior autonomia às áreas metropolitanas, exigindo estas a inclusão de um mínimo de nove municipalidades e um total de pelo menos 350 000 habitantes. As comunidades urbanas (ComUrb) são agrupamentos com menos de 350 000 habitantes, mas com mais de 150 000. As comunidades intermunicipais (ComInter) têm menos de 150 000 habitantes.

A criação de uma divisão territorial baseada na associação, requerendo continuidade territorial, permite a livre associação entre municípios vizinhos com o objectivo de formar entidades com algum grau de autonomia do governo central. Nessa perspectiva o governo de Durão Barroso[39] tentou um plano de regionalização alternativo com dez associações de municípios ao longo do país, mas que não teve continuidade. Essas entidades metropolitanas e intermunicipais - “sub-regiões” polarizadas que dependem de apenas um único pólo ou de vários pólos de menor potência - poderão contribuir para a descentralização da oferta de serviços comuns por parte da administração central, apesar da evidente dificuldade que constitui a sua heterogeneidade[40].

No que diz respeito às entidades intermunicipais,o actual governo de José Sócrates pretende criar uma base sub-regional homogénea dessas entidades, correspondentes com as NUTS III, que são subdivisões das NUTS II.

[8. Situação em Portugal: autarquias locais (Entidades intermunicipais e urbanas) - "Finlândia: Municípios e Descentralização"]

Luís Alves

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[36] Lei Quadro das Áreas Metropolitanas, www.aml.pt/legis/
[37] pt.wikipedia.org/wiki/Subdivisões_de_Portugal

[38] GAM de Lisboa, GAM do Porto, GAM do Minho, GAM de Aveiro, GAM de Coimbra, GAM do Algarve, GAM de Viseu.

[39] Após as eleição para a Assembleia da República de 17 de Março de 2002 foi formado um governo de coligação entre o PSD e o CDS/PP.

[40] Vital Moreira , O território, de novo, (Público, Terça-feira, 05 de Dezembro de 2006)

Divisões administrativas da Finlândia: Regiões

Regiões da Finlândia

“A Finlândia está dividida em 20 regiões (maakunta em finlandês, landskap em sueco). As regiões são governadas por Conselhos regionais que servem como foros de cooperação para os municípios de uma região. As principais tarefas das regiões são o planeamento regional, desenvolvimento de empreendimentos e a educação. Actualmente, Kainuu é a única região onde uma eleição popular acontece. As Regiões representam melhor as variações dialécticas, culturais e económicas que as províncias, que são divisões puramente administrativas do governo central.” [31] [trad.]

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De seguida apresenta-se a descrição da organização dum conselho regional finlandês:

“A Assembleia do Conselho Regional

A Assembleia é o corpo de de tomada de decisões mais alto do Conselho Regional . O Conselho de Varsinais-Suomi, com 103 membros, tem a maior assembleia e Itä-Uusimaa tem a menor, com 32 membros. Os membros dos municípios elegem representantes para a Assembleia por um período de quatro anos, o tempo entre eleições locais. O número de representantes e direitos de voto são definidos na carta do Conselho, com base nos números populacionais. A adição do § 86a no Acto de Governação Local, significa que a composição da Assembleia tem que corresponder aos grupos políticos da região. Além disso, só membros do conselho dos municípios membros podem ser membros da Assembleia do Conselho Regional. Como os direitos de igualdade entre géneros também têm de ser assegurados, foi acordado que em todos o conselhos regionais a Assembleia seja eleita todo os quatro anos, numa reunião especial de representantes municipais. A Assembleia normalmente reúne-se duas vezes por ano.

Direcção do Conselho Regional

O corpo executivo e administrativo do Conselho Regional é a Direcção. Os seus membros são eleitos pela Assembleia ,segundo linhas partidárias representativas da região. A maior Direcção é a Direcção de Uusimaa (20 membros) e a menor é a de Carelia do Sul (9 membros). As Direcções reúnem-se pelo menos uma vez por mês.

Gabinete do Conselho

O Gabinete do Conselho Regional assiste a Direcção nas suas tarefas administrativas. O gabinete é dirigido por um Gestor Regional que age como um referendário nas reuniões da Direcção e é o chefe de outro pessoal.

Houve muito poucas mudanças em números de pessoal, embora o número de tarefas tenha aumentado e se tenham tornado mais versáteis e complicadas nestes últimos anos. O número total de pessoal ainda é aproximadamente 600, dos quais aprox. 130 têm contratos a curto prazo e aprox. 50 são empregados através de projectos. No maior Conselho , i.e. em Uusimaa, existem 74 pessoas, e no menor, i.e. Ostrobothnia Central, 10 pessoas. O pessoal tem uma sólida educação e larga experiência no seu campo. Acima de metade tem um diploma académico e actualmente cada conselho faz acordos para melhorar o conhecimento de idiomas e assim satisfazer a procura de cooperação internacional.” [32] [trad.]

De notar que as 20 regiões administrativas finlandesas (Suomen maakunnat) baseiam-se em regiões NUT III [33] (em Portugal, tudo aponta para as 5 “regiões-plano”, com base nas NUTS II)[34] .

[7. Divisões administrativas da Finlândia: Províncias, Regiões, Sub-Regiões, Municípios - "Finlândia: Municípios e Descentralização"]

Luís Alves

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[31] This article is licensed under the GNU Free Documentation License. It uses material from the Wikipedia article: “Regions_of_Finland” , [traduzido]

[32] The Tasks of the Regional Councils, www.reg.fi , [traduzido]

[33] fi.wikipedia.org/wiki/NUTS:FI

[34] Hierarchical list of the Nomenclature of territorial units for statistics - NUTS and the Statistical regions of Europe, ec.europa.eu/comm/eurostat/ramon/nuts